РАЗМИСЛИ ВЪРХУ БЪЛГАРСКАТА ЕМИГРАЦИЯ. НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЯ И ПОЛИТИКА В ОБЛАСТТА НА МИГРАЦИЯТА*

Опитите на българската държава да влияе активно върху демографските процеси започват непосредствено след Освобождението на страната. Непрекъснатият поток от мюсюлмани към Османската империя в периода 1878-1879 г. и нарастващите демографски загуби насочват първоначално вниманието на българските държавници към стимулиране на завръщането на българите, разпръснати през годините на чуждото владичество в околовръст на българското етническо землище на Балканите. Като цяло страната е в демографски подем (виж таблица 1 в първата част) благодарение на високия естествен прираст – висока раждаемост и ниска смъртност. Едновременно с това, още в първото десетилетие на ХХ век в страната са инициирани законодателни инициативи, които съответстват на модерните тенденции в Европа и са насочени към активно управление на демографските процеси в страната. Те са свързани със защита на майчинството, насърчаване на раждаемостта и уреждат подпомагането на многодетните семейства. Доколкото историческите аспекти на демографската политика не са предмет на това изследване, са  маркирани само някои моменти от изграждането на съвременно социално законодателство в страната:

1. Закон за женския и детския труд в индустриалните заведения, 1905 г. който урежда правото на жените, заети във фабрични предприятия, занаятчийски работилници, мини и кариери и др., да ползват след раждане да четири седмичен задължителен неплатен отпуск като не губят работното си място;

2. Закон за хигиената и безопасността на труда, 1917 г., който доусъвършенства предходния закон. Според разпоредбите му бременните жени и родилките, които работят в индустриалните, занаятчийските, търговските, строителните и транспортните заведения и предприятия са задължени да излязат в отпуск четири седмици преди раждане и четири седмици след раждането, през който получават от работодателя половината от заплатата си. Забранява се уволняването на жени по повод на тяхната бременност. Родилките се освобождават от работа 2 часа по-рано всяка събота в продължение на 6 месеца след изтичане на отпуска за раждане, ако кърмачето е живо;

3. Закон за осигуряване работниците и служещите в случай злополука и болест, 1918 г. , според който работници и служещи са всички наети лица без разлика на пол, възраст, народност и начин на заплащане, а чл. 21 е предвидено бременните жени и родилките, които са участвали най-малко 16 седмици преди раждането с вноски в създадения по закона солидарен Фонд на работническите осигуровки, да ползват болнична и парична помощ в продължение на 8 седмици, които 1 до 4 седмици преди раждането, а останалите след него;

4. Ратифициране през 1922 г. на Конвенция за покровителство на майчинството, приета във Вашингтон през 1919 г., според която 6 седмици преди и 6 седмици след раждане се забранява майката да работи, а работното й място се пази и на Конвенцията от 1906 г. за премахване на нощната работа на жените;

5. Одобряване от Народното събрание през 1924 г. на решенията на Третата сесия на Общата конференция на Международната организация на труда от 1921 г., между които е Препоръката относно покровителството на жените работнички в земеделието преди и след раждане;

6. Закон за народното здраве, 1929 г., една от основните цели на който е полагане на грижи за майките, кърмачетата и подрастващото поколение и създаване и поддържане на условия за живот и труд, най-пригодни за оздравяване, засилване и увеличаване броя на дееспособното население; изучаване родовите недъзи на населението и мерките за тяхното намаляване и отстраняване. 

7. Въвеждане на т.нар. „ергенски данък” в средата на 30-те години на века, като опит за пряко регулиране на брачността и раждаемостта;

8. Въвеждане със Закона за бюджета за 1941 на временно добавъчно възнаграждение за всички държавни служители с месечна основна заплата до 10 хиляди лв. в размер на 100 лв. месечно за всяко дете в семейството, което не подлежи на данъчно облагане и т.н.27 [14].

В навечерието на Втората световна война политиката на Царство България в социалната и демографска области са високо оценени от лейбъристите във Великобритавия и представители на Международната организация на труда [10].

Опитът чрез „ергенски данък”  да се насърчи на брачността и раждаемостта се оказва неефективен. Независимо от това лицата, които не са встъпили в брак и семействата без деца продължават да бъдат данъчно облагани дълги години след промяната на обществено политическия строй на 09.09.1944 г.

Подобно е положението със забрана на абортите през 70-те години на ХХ век. Мярката не довежда до покачване на раждаемостта, а абортите като медицинска дейност преминават в „нелегалния, сивия”сектор на медицинските услуги¹⁴. Интересно е, че в случая българското политическо и държавно ръководство не се учи от горчивия опит на СССР, който има противоречива политика в тази област. През 1920 г. РСФСР става първата държава в света, която предоставя на жените правото сами да решават въпросите за бременността и абортите. Шестнадесет години по-късно (27.06.1936 г.) Централният изпълнителен комитет и Съветът на народните комисари на СССР приемат постановление, съществена част от което са забрана на абортите, разширяване на репресиите срещу лицата, които не плащат издръжка за децата си при развод и изменения в законодателството, което да затрудни разводите. Едновременно с това то предвижда увеличаване на материалната помощ на родилките, осигуряване на държавна помощ на многодетните семейства и разширяване на мрежата от родилни домове, детски ясли и градини. Предприетите мерки водят до леко покачване на раждаемостта до към 1940 г., след което тя отново спада. Увеличаване на нелегалните аборти води да повишаване на смъртността сред бременните жени или предизвиква последващо безплодие. Не дава ефект ожесточените наказания за неплащане на издръжка на деца. Промените в законодателството за разводите не увеличават брачността³⁹.

Кратката историческа екскурзия показва, че в сложната и деликатна материя на демографските процеси е необходима внимателна и добре претеглена намеса.

 За активното управление на демографските процеси в съвременни условия, в т.ч. и на миграцията в страната са разработени редица документи: Национална здравна стратегия 2008 - 2013 и План за действие, ДВ. бр.107, 2008; Национална стратегия на Р България по миграция и интеграция (2008-2015), Протокол № 22.21 на Министерския съвет от 05.06.2008 г.; Национален доклад за България – 2011 г., Втори  преглед и оценка по изпълнението на Международния план за действие по застаряването на населението от Мадрид, 2002 г. и на Регионалната стратегия за Европа към него и Национална стратегия за демографско развитие на населението в Република България (2012 г. - 2030 г.), актуализирана, проект за обсъждане на МТСП^1,24,27.

Общият обем на четирите документа е 246 стр. в pdf формат. Само този факт дава достатъчно основания за съмнения, че авторите им помнят подробности от собствените си записи в стратегиите, плановете и докладите, че новоназначените министри ги познават, а администрацията на министерствата и ведомствата осигуряват ефективен и действен контрол върху изпълнението на залегналите в тях мероприятия. Вероятно все още се помнят думите на екс вицепремиера Даниела Бобева, че сме първенци по брой стратегии на глава от населението.

В контекста на горното заключение са и публикации на вестник ”Сега”, бр. 211 (5086) от 12.09. 2014 г. Според първата публикация служебното правителство на професор Близнашки е разработило проект на стратегия за интелигентен растеж, според който  Съветът за интелигентен растеж към Министерския съвет ще се бори с "изтичането на мозъци" (елемент от противодействие на емиграцията) от България. Той ще бъде председателстван от министър-председателят и в него ще влизат от министри, представители на научни среди и бизнесмени. От втората публикация става ясно, че държавата ще ограничава помощите за майки студентки (стимул за увеличаване на раждаемостта сред образованата част от населението в страната), тъй като бременни жени се записват фиктивно в университети, за да „вземат накуп 2880 лв. от НОИ”.

От посочените документи са анализирани само тези, посветени непосредствено на управление на демографските процеси, независимо от факта че в здравната стратегия има конкретни действия свързани с демографската политика. Това са мероприятия за снижаване на майчината и детска смъртност (подобряване на естествения прираст), защита на женския и детския труд, намаляване на смъртността в трудоспособна възраст и т.н.

Според Националната стратегия по миграция и интеграция²⁷ българската миграционна политика трябва да общите политически тенденции в глобален, регионален и общностен план, но преди всичко трябва да бъде съобразена с националния интерес на страната. Тя е насочена към следните целеви групи: български граждани и лица от български произход, които са с чуждо гражданство, вкл. и лица, освободили се от българско гражданство; граждани на други страни, които по образователен ценз отговарят на потребностите на онези части българската икономика, които се изпитват  недостиг от работна сила; граждани на други държави и лица без гражданство, пребиваващи краткосрочно и дългосрочно в България; потенциални емигранти от България.

Двете основни стратегически цели на документа са свързани с:  привличане на лица с българско гражданство, живеещи на територията на други страни, и на лица от български произход с чуждо гражданство – за трайно завръщане и заселване в република България; постигане и провеждане на адекватна политика по прием и интеграция на чужденци и осъществяване на ефективен контрол на миграционните процеси.

От прилагането на стратегията се очакват значителни резултати  -  постигане на цялостна съвременна миграционна политика на Република България; извличане на максимална полза за страната от глобалното движение на хора в икономически, демографски, социален, културно-образователен аспект; принос към гарантирането на националната сигурност и сигурността на Европейския съюз; балансиран прием на граждани от трети страни, съобразен с нуждите на българската икономика и т.н.

По отделните стратегически цели са определени приоритети и задачи във всеки един от тях. Предвидено е стратегията да се финансира от държавния бюджет, финансовите инструменти на ЕС, вкл. от Европейския интеграционен фонд, Европейския бежански фонд, Европейския фонд за управление на границите, Европейския фонд за връщане и др.

Предвидено е създаване на Национален съвет за координация по въпросите на миграционната политика и Национален съвет по трудова миграция към министъра на труда и социалната политика, както и разработка на ежегодни планове за действие по двете стратегически цели, които да съдържат индикатори за оценка на изпълнението²⁷. Към стратегията могат да се отправят следните критични бележки:

1. Ранжиране на целевите групи не е достатъчно прецизирано поради факта, че българските бъдещи емигранти са поставени на последно място. Това е намерило отражение и при определяне на стратегическите цели. В този смисъл стратегията твърде много наподобява на първите опити на възстановената Трета българска държава да реши възникналите демографски проблеми;

2. Приоритетите и задачите вътре в тях за постигане на стратегическите цели са верни от теоретична гледна точка, но липсва конкретика, съобразена с българските условия;

3. Финансирането е най-общо дефинирано. Прекалено се акцентира върху външното финансиране;

4. Създават се допълнителни органи за управление, с непълно изяснени функции и по този начин се размива отговорността за изпълнението.

Прочитът на Национален доклад за България – 2011 г., Втори  преглед и оценка по изпълнението на Международния план за действие по застаряването на населението от Мадрид, 2002 г. и на Регионалната стратегия за Европа към него²⁴ показва, че това е поредният бюрократичен документ създаден от българската администрация.

Неговата основна ценност са добрата илюстрация с данни от демографската статистика. В основната част текстовете  му не носят информация, имат лозунгов характер или препращат към други стратегии или планове.

В подкрепа на горната теза могат да се приведат редица цитати от документа:

„….Бързият темп на застаряване на населението ..... изисква енергични икономически, институционални, административни, бюджетни и финансови промени, без които ще бъде нарушена сплотеността в обществото, солидарността между поколенията и ще възникват нови, трудно разрешими проблеми за бъдещите поколения....

.... отговорът на това предизвикателство трябва да бъде насочен не просто към механична промяна на основните демографски показатели, а към прилагане и развитие на интегрирана политика за мобилизиране и пълноценно използване на възможностите на наличните човешки ресурси и целенасочено инвестиране в повишаване на качеството на човешкия капитал...

..... България е една от малкото държави в Европа и първата между новите членки на Европейския Съюз, която има разработена дългосрочна Национална стратегия за демографско развитие на Р България (2006-2020г.). В нея се акцентира не просто върху увеличаването на раждаемостта, а върху постигането на високо качество на човешкия капитал, на хората с тяхното здравословно състояние, образование, способности и умения...

.... Министерството на труда и социалната политика разработва Национална концепция за насърчаване на активния живот на възрастните и координира изпълнението на Международния план за действие на ООН по застаряването, приет в Мадрид през 2002 г. Отчитайки важността на проблемите, свързани със застаряване на населението, Министерският съвет на свое заседание взе решение за участие на Република България в Европейската година на активния живот на възрастните хора и солидарността между поколенията.....

.... Националната концепция за активен живот на възрастните хора е развитие и продължение на едно от важните направления на Националната стратегия за демографско развитие на Република България с хоризонт до 2020 г. .....

....Политиката за подкрепа на активния живот на възрастните хора е част от демографската политика и част от цялостната политика за устойчиво културно, икономическо и социално развитие на страната.”

Анализът на Националната стратегия за демографско развитие на населението в Република България (2012 г. - 2030 г.), поради големия обем на документа е съсредоточен върху част ІІІ, Стратегическа цел, приоритети и направления в демографската политика,  част V, Прилагане и отчитане на изпълнението на демографската стратегия и част VІ, Очаквани резултати¹. Според авторите на документа, в рамките на стратегията се очертават два подпериода. През първият - до 2015 г. действията и приоритетите ще бъдат насочени към доизграждане на основните елементи на активната демографска политика:

1. Промяна и доразвитие на нормативната база;

2. Създаване на нови, укрепване и координиране на съществуващи управленски структури и изграждане на Национален институционален механизъм за действие;

3.Осигуряване на финансиране и реформиране на социалните системи в съответствие с демографските промени и тенденции, вкл.: образователна система, здравеопазване, системата за социална подкрепа на семействата, децата и хората в риск, системата на пазара на труда, пенсионната система и др.

В оставащия период до 2030 г. последователно ще бъдат въведени всички компоненти на активната демографска политика, заложени в настоящата стратегия.

Само декларираните намерения през първия период са достатъчни за сериозни критични бележки. До неговия край остават по-малко от 15 месеца. Достатъчно е да се прегледат предизборните  програми на политическите партии, за да се види, че обещаното финансиране и реформиране на социалните системи, което е трябвало да завърши към 31.12.2015 г. не е реализирано, а предстои. При това без да е налице консенсус за начина на постигането на обещаното. Резонен е въпроса, какво са правили до момента българските правителство в областта на ефективната демографска политика в новите условия? И възможно ли е догонване на пропуснатото?

Част ІІІ на стратегията е посветена на стратегическа цел, приоритети и направления в демографската политика [1]. Последната е определена като действия за  постигане на забавяне на темповете на намаляване на броя на населението в страната и стабилизирането му в дългосрочен план. Този процес трябва да се съпровожда с осигуряване на високо качество на живот, чрез подобряване на здравословно състояние на населението, неговата образованост, професионална квалификация,  способности и умения.

За постигане на целта се разчита на  целенасочено въздействие върху процесите на раждаемост, смъртност и миграция, едновременно с постигането на оптимален баланс на населението  и са определени пет приоритета:

1. Забавяне на негативните демографски процеси и намаляването на броя на населението;

2. Преодоляване на негативните последици от остаряването на населението и подобряване на качествените характеристики на човешкия капитал;

3. Постигане на социална кохезия и създаване на равни възможности за пълноценен социален и продуктивен живот за всички социални групи;

4. Ограничаване на диспропорциите в териториалното разпределение на населението и обезлюдяването в някои региони и селата;.

5. Адаптиране и синхронизиране на нормативната база с обществените потребности за балансирано демографско развитие на населението и развитието на качеството на човешкия капитал. Всеки от приоритетите сам за себе се е достатъчно амбициозен.

Дефинираните мерки и средства за реализиране на първия приоритет са свързани с насърчаване на раждаемостта, увеличаване на средната продължителност на живота, намаляване на детската и преждевременна смъртност, утвърждаване на двудетния семеен модел и засилване на процесите на репатриране сред българската диаспора. За целта са определени дванадесет основни направления, свързани с:

1. Насърчаване на раждаемостта чрез създаване на среда, благоприятна за отглеждането и възпитанието на деца;

2. Подобряване на репродуктивното здраве на населението и превенция на стерилитета;

3. Подобряване на общата демографска информираност и сексуално-репродуктивна култура на населението;

4. Подобряване на общото здравословно състояние на населението и намаляване на общата, преждевременната, детската и майчината смъртност;

5. Разработване на адекватна миграционна и имиграционна политика;

6. Значително намаляване на броя на емигриращите млади хора в репродуктивна възраст;

7. Възприемане на комплексен междусекторен подход за активен и продуктивен живот на възрастните хора в добро здраве. Адаптиране на социалните системи към демографските промени и остаряването на населението - пазар на труда, пенсионна система, социално подпомагане и грижи, здравеопазване, образование, култура и др.;

8.  Развитие на солидарност между поколенията;

9. Повишаване на общото образователно, духовно и културно равнище, квалификация, способности и умения на населението от всички възрастови групи;

10. Създаване на условия за равни възможности за пълноценен
социален и продуктивен живот за всички социални групи;

11. Ограничаване на диспропорциите в териториалното разпределение
на населението и обезлюдяването в някои региони и селата;

12. Въвеждане на задължителна оценка на въздействието върху демографското развитие на населението и качеството на човешкия капитал на всеки нов, изменян или допълван нормативен акт на
държавата.

За всяко едно от направленията са подробно разписани основни задачи и способите за тяхното изпълнение. Авторите приемат, че изпълнението на този приоритет ще намери израз в конкретни количествени показатели, утвърдени в световната практика като измерители на общото демографско състояние на населението в отделните страни.

Подобен е подходът и по втория приоритет, който включва дейности насочени към преодоляване на негативните последствия от неблагоприятната възрастова структура на населението като: намаляването и застаряването на трудоспособното население; увеличаване на тежестта върху социално-осигурителната система и държавния бюджет. Разработените основни направления във втория приоритета и задачите във всяко едно от тях трябва да съдействат за повишаване на изискванията към качеството и разширяване на обхвата на здравните и социални услуги за възрастните хора,. предоставяне на по-големи възможности за образование и формално и неформално учене като основа за професионална реализация на пазара на труда и средство за развитие на човешките ресурси в процеса на учене през целия живот, а така също и провеждане на последователна политика за насърчаване на трудовата активност на възрастните хора.

Разработените основни приоритети и направленията и задачите в тях изискват пълен политически консенсус, какъвто в страната липсва по далеч по-маловажни теми. Реализирането им е разположено в голям отрязък от време – около 20 години. Това прави невъзможна прогнозата за развитието на глобалната, регионална и национална политическа  и икономическа и фискална среда, които трябва да бъдат достатъчно устойчиви за реализация на декларираните в стратегията цели, приоритети и направления. За случая е подходяща една перифраза по книгата на Никълас Нисим Талеб³⁸, според която нито едно събитие в човешката история от Великата френска революция и до днес не е било предсказано.

В част V на стратегията са разработени механизмите за нейното прилагане и отчитане на изпълнението й. Те включват:

1. Развитие на институционален и административен капацитет за изпълнение на Националната стратегия за демографско развитие на населението, в който подробно са разписани задачите на съществуващите към момента министерства и ведомства;

2. Мобилизиране на усилията на всички заинтересовани страни и партньори за реализиране на демографската политика – неправителствени организации, организации на работодателите, синдикални организации и медии. Пропуснати са структурите на училищното и висшето образования и на различните, регистрирани на територията на страната религиозни деноминации;

3. Финансиране на стратегията със средства от: държавния бюджет, общинските бюджети и извън бюджетни фондове на общините; средства от европейските структурни фондове; финансови ресурси на неправителствени организации и други международни (външни) източници;

4. Информационно осигуряване, мониторинг и отчитане на
изпълнението на поставените цели и задачи¹.

Изказаните критични съображения по третата част на стратегията се отнасят и за този раздел. Трябва да се подчертае, че подобни, нереалистични стратегически документи не са само национален приоритет. В началото на 70-те години на ХХ век Световната здравна организация към ООН и нейните регионални поделения приеха амбициозен документ, озаглавен „Здраве за всички до 2000 година”. Крайния срок отдавна изтече, без да са постигнати целите, заложени в него. Това не попречи на висшите здравни чиновници от Женева да разработят нов документ, със същите цели, ориентиран към 2020 г. Чиято съдба предстои да бъде видяна в обозримо бъдеще¹⁰.

Разработените в част четвърта, очаквани резултати показатели за оценка на постигнатите резултати са много подходящи за оценка на текущата демографска ситуация в страната¹.

Като цяло разработената стратегия може да бъде използвана като добро учебно помагало за изучаване на възможните пътища за преодоляване на демографски кризи и за оценка на демографски процеси, но има малка практическа стойност.

Изложеното дава възможност да се направят следните изводи:

1. С политиката за активно управление на демографските датира от момента на възстановяването на българската държава 1878-1879 г., като в първите десетилетия  на ХХ век в страната се поставят основите на модерното социално законодателство. Тази политика на Царство България е високо оценени от лейбъристите във Великобритания и представители на Международната организация на труда

2. Опитите чрез своеобразни репресии - „ергенски данък” за невстъпилите в брак мъже и жени, а по-късно и забрана на абортите да се насърчи на брачността и раждаемостта се оказва неефективни.

3.  Днешният подход за регулиране на демографските процеси чрез многобройни стратегии, приемани от отделните правителства на страната може да бъде оценен като неудачен. Даже и в условията на политически консенсус поставените за изпълнение цели и съпътстващите ги приоритети и задачи за тяхното изпълнение са твърде амбициозни, размити във времето, при недостатъчно ясни отговорности и липса на обосновани финансови разчети. Те се  основават на дългосрочни и оптимистични прогнози за икономическото и фискално състояние на България, които са с ниска степен на достоверност.

И няколко думи за заключение.

Преодоляването на негативните демографски тенденции в обществото ни е дълъг и бавен процес. Той изисква интердисциплинарен подход с ангажиране на държавата, социалните партньори, научните ведомства, граждански организации, образователната система, бизнеса и църквата за постигане на устойчиво и балансирано демографско развитие.

Ако се перифразират думите на първия  американски астронавт, кацнал на Луната, България се нуждае от малки, но стабилни крачки за постигане на голямата крачка – ефективно управление на демографските процеси като съществен елемент на националната сигурност и устойчиво развитие на страната.

Край

*-съвместно с Емил Григоров