НОВА АРХИТЕКТУРА НА НАТО – КОНЦЕПЦИЯТА ЗА РАМКОВА ДЪРЖАВА/НАЦИЯ

 

Откриване на централата на НАТО в Брюксел, 25 май 2017 г.

Снимка: Джонатан Ернст / Ройтерс

Автори: Райнер Л. Глац и Мартин Цапфе

Генерал-лейтенант от резерва Райнер Л. Глац е старши сътрудник в отдела за международна сигурност в Германския институт по международни въпроси и въпроси на сигурността (SWP).

Д-р Мартин Цапфе е ръководител на „Екипа за глобална сигурност” в Центъра за изследвания на сигурността (CSS) към Швейцарския федерален технологичен институт в Цюрих (ETH)

В рамките на НАТО концепцията за рамковата нация/държава (FNC) е една от движещите парадигми прагматична насока за многонационално сътрудничество в областта на отбраната. Доскоро програми като „Smart Defence“ („Интелигентна отбрана“ на НATO) или „Pooling & Sharing“ („Обединяване и споделяне“ на EС) се появяваха без алтернатива. Предвид огромния бюджетен натиск, създаден от световната финансова криза, държавите от НАТО и ЕС решиха или да обединят ресурсите си централно, или да ги използват съвместно.

Тези модели остават актуални, но не са достатъчни. На първо място, нереалистично е да се очаква „повече за по-малко“ и да се надяваме, че само сътрудничеството ще бъде достатъчно, за да компенсира значителните съкращения на разходите в националните бюджети. Второ, тези програми са насочени основно към повишаване на ефективността на основните операции, докато ефективността на бойните действия е второстепенно съображение. Това беше приемливо във време, когато сценариите за колективна отбрана се смятаха за немислими – основно предположение на европейската политика за сигурност, което изглежда не е валидно след анексирането на Крим от Русия. Така основната цел сега не е да се харчат по-малко за отбрана, а да се използват по-добре наличните средства и да се създават по-ефективни сили.

Това е мястото, където политиката за сигурност и икономическите обосновки на сътрудничеството в рамките на FNC влизат в игра. В бъдеще само няколко държави все още ще имат способността да поддържат въоръжени сили за всички сценарии. Само чрез сътрудничество те могат дори да се надяват да се разполагат с необходимия брой боеспособни дивизии и ескадрили; и само чрез продължаване на хармонизирането на закупуването на отбранително оборудване, прекомерните единични цени и разходите за поддръжка могат да бъдат намалени до по-приемливи нива.

В същото време централизацията не е ограничена само от националния суверенитет. Въпреки че повечето държави от НАТО споделят фундаментални интереси, те имат различни приоритети в съответствие с различните възприятия за национална заплаха. Докато балтийските държави и Полша гледат на изток и се страхуват от Русия на президента Владимир Путин, Италия и държавите от южния фланг на НАТО гледат на юг и виждат нестабилност и неконтролирана миграция. Понастоящем няма общо схващане за заплаха, споделяно от всички държави от НАТО. Следователно изглежда, че бъдещото сътрудничество в рамките на НАТО трябва постигне деликатен баланс – то ще трябва да бъде координирано централно, но организирано и прилагано по децентрализиран начин. FNC има потенциала да постигне такъв баланс успешно.

Прагматично сътрудничество

FNC във вида, в който съществува днес, се материализира през 2013 г.  по предложение на Германия и беше приета от НАТО през 2014 г. Независимо от това, съюзът продължава да бъде управляван, финансиран и проектиран от отделните държави. FNC отразява прагматичен подход към сътрудничеството – държавите си сътрудничат доброволно в много гъвкав формат, като запазват пълния си суверенитет, където решат да го направят – и в най-добрия случай, те го правят с координация на НАТО като добавяне на възможно най-голяма стойност за алианса. Публичният дебат по въпроса се усложнява от известна двусмисленост в терминологията, тъй като в НАТО има три различни подхода на FNC, които са групирани около различни рамкови държави и се различават значително по отношение на цели, методи и структура.

Германия: Развитие на въоръжените сили

Днес германската FNC група се основава на два стълба, които са частично взаимозависими. От самото си създаване групата се концентрира върху координираното развитие на способности в така наречените „клъстери от способности“. От 2015 г. има допълнителен фокус върху изграждането на по-големи многонационални военни формирования. Към днешна дата 19 други нации са се присъединили към германската FNC група; седем от тези държави вече са ангажирали свои сили за втората област на дейност, докато други все още обмислят да направят това. Формално и двата стълба на FNC са еднакво важни –  в дългосрочен план обаче развитието на способности и структури за обединението на силите на НАТО чрез „по-големи формирования“ е много по-важната от тези задачи.

Първият стълб на FNC е предназначен да помогне на участващите държави да преодолеят пропуските в способностите. Стратегическият фокус на клъстерите от способности е в съответствие с недостатъците на способностите, идентифицирани и приоритизирани от НАТО; обаче държавите от FNC, координирани от Германия, определят по-нататъшните стъпки за запълване на тези пропуски. Днес германският FNC включва 16 клъстера, всеки от които се отнася до една или повече цели на способностите – например борба с подводници. Държавите от FNC са свободни да избират в кои клъстери желаят да участват, а в момента се образуват други клъстери.

Вторият стълб на германската FNC е значително по-важен. Някои наблюдатели го изобразяват като ядро на „европейска армия“ – вероятно дори доминирана от Берлин. Всъщност това е преди всичко амбициозен план за структурирано и съвместно планиране на силите под германското ръководство – от една страна, се надяваме, че тясното сътрудничество между частите на държавите от FNC, с Бундесвера като тяхно ядро, ще засили оперативната съвместимост на участващите сили и хармонизира развитието на способностите им. От друга страна, с оглед на потенциални сценарии – включително, но не само в източната част на алианса – сътрудничеството е да положи основа на ефективни мултинационални дивизии, изградени около Германия като рамкова нация .

Ролята на Германия в тези формирования и структури – независимо дали на сушата, във въздуха или в морето – би била значителна. До 2032 г. по този начин успоредно с националните планове на Германия, групата на FNC трябва да осигури три многонационални механизирани дивизии, всяка от които включва до пет бронирани бригади. Към момента две от тези дивизии ще бъдат сформирани около щаба на германските дивизии. Многонационалната авиогрупа (MAG), която ще бъде активирана чрез FNC, вече фундаментално оформя планирането на германските военновъздушни сили. MAG ще разчита на германски способности до степен, надвишаваща 75 процента. Казано по друг начин: германските военновъздушни сили ефективно са предложили целия си спектър от способности на MAG.

Във всеки сценарий на колективна отбрана Германия би могла да се превърне в незаменима рамкова нация за повечето от по-малките си партньори от FNC и НАТО като цяло. Независимо от това, в обозримо бъдеще всички държави ще запазят съответната си национална политическа свобода на действие, за да оборудват и разгръщат своите въоръжени сили. В рамките на FNC всички държави са поканени да „включат“ части от своите сили към германските структури, но въпреки това те запазват изричното право да ги „изключат“ по всяко време. Това само по себе си трябва да изясни, че опасенията за „доминирана от германците европейска армия“ служат само за замъгляване на многото съответни последици от FNC. В същото време обаче тази липса на правно обвързващо сътрудничество по време на криза също трябва да предупреждава срещу преувеличените очаквания за повишаване на ефективността чрез FNC.

Обединеното кралство: Съвместни експедиционни сили

Водената от Обединеното кралство група избра различен подход към сътрудничеството в рамките на FNC. Той до голяма степен пропуска интегративните елементи на планирането и развитието на силите, като същевременно се концентрира върху модел, който е не по-малко амбициозен – създаването на рамка за бърза многонационална намеса на сили при операции с висок интензитет. Това се случва в рамките на така наречените „Обединени експедиционни сили“ (JEF) на британските въоръжени сили.

През 2012 г. JEF беше замислен като чисто национална формация, която да служи като основен принос на Обединеното кралство към едностранни операции или такива, включващи съюзници. По-късно концепцията на JEF беше „интернационализирана“, за да предложи връзка, при която традиционните партньори на Великобритания биха могли да прикачат свои собствени сили – обаче се предвижда ядрото на JEF все още да може да бъде разположено в чисто национални или ad hoc коалиции. През септември 2014 г. министрите на отбраната на Обединеното кралство, Дания, Естония, Латвия, Литва, Норвегия и Холандия подписаха меморандум за разбирателство за създаване на JEF като многонационални сили за бърза намеса. Очаква се, след процедури по сертифициране, JEF да докладва за пълната си оперативна способност през лятото на 2018 г. В основата на JEF ще бъде Обединеното командване на британските сили с постоянно присъстващи офицери за връзка от партньори на JEF.

Участващите държави в JEF дават ясна индикация за регионалния си фокус върху усилия ко-идентифицирани и от НАТО и се очаква, че подразделенията, създадени на базата на германските „по-големи формирования“ или британския JEF, също могат да бъдат предоставени на разположение на съюз. Въпреки това, по същество, сътрудничеството е въпрос на държавите и техните различни институции и процедури за вземане на решения. FNC признава, че суверенните държави остават централни участници в европейското сътрудничество в областта на отбраната в рамките на НАТО. Този стратегически прагматизъм предоставя поле за маневри, но същевременно поставя граници.

Преди всичко активната роля на държавите означава значително увеличаване на гъвкавостта. Вместо твърде често символично „обединяване“ на ресурси, сътрудничеството в рамките на FNC би могло пряко да е от полза за националните въоръжени сили – и по този начин, косвено, за алианса. Въпреки че НАТО играе важна роля в планирането и развитието на въоръжените сили, държавите разбираемо не са склонни да прехвърлят тази отговорност. Този прагматичен подход също така заобикаля чувствителни въпроси като колективно финансиране на съюзнически способности, като същевременно избягва всякакво усещане за ограничаване на свободата на действие на националните парламенти, каквото може да възникне, ако войските бъдат назначени към интегрираната командна структура на НАТО.

Това стана още по-ясно през юни 2017 г., когато Финландия и Швеция решиха да се присъединят към JEF. Въпреки че нито една от тези държави не е НАТО, те и двете са дълбоко загрижени за поведението на Русия и са заинтересовани от развиване на по-дълбоки връзки с алианса, а също така, на фона на дискусиите за излизането на Лондон от ЕС, на по-дълбоки връзки с Обединеното кралство.

Въпреки амбициозните съобщения, JEF не е постоянна формация в рамките на FNC, а рамка за отворено сътрудничество с цел бързо създаване на група от налични сили. Всяка нация предоставя, или не, контингенти от сили за всеки отделен случай. В мирно време JEF трябва да подобри оперативната съвместимост на националните въоръжени сили чрез редовни учения, като различните нации остават отговорни за средно- и дългосрочното планиране на силите. JEF отразява прагматичен подход към сътрудничеството, който избягва прекомерния „институционален баласт“ и изглежда е много по-малко тясно свързан с процесите на съюза, отколкото германската FNC. Това е модел под британско ръководство, който съзнателно избягва приобщаващия, ориентиран към способностите подход на Германия.

Италия: Cтабилизиращи операции

Третата група FNC, под ръководството на Италия, се концентрира върху два аспекта – първо, върху развитието на способности за операции по стабилизиране и подкрепа за местните сили за сигурност, и второ, върху създаването на бързо разгръщащи се многонационални командни структури. Италианската група FNC гледа на юг към Северна Африка и Близкия изток. През 2015 г. беше подписано писмо за намерения от Италия, Албания, Хърватия, Унгария и Словения, както и Австрия, която не е член на НАТО. Като цяло обаче изглежда, че този формат на сътрудничество е значително по-малко амбициозен и осезаем от този на другите две групи на FNC.

Възможности и ограничения

Общото за всички групи на FNC е прагматичният и децентрализиран подход към многостранното сътрудничество. Одобрението на FNC от НАТО през 2014 г. има потенциала да свърже и трите модела на сътрудничество в съюза, за да създаде синергия в рамките на НАТО в подход отгоре надолу. Например, клъстерите на немската FNC са предназначени да запълнят пропуските в способностите.

Тази гъвкавост обаче има и своите недостатъци. Като концепция за държавите, FNC се реализира или отпада с решението на тези държави. При липса на решително лидерство от съответната рамкова нация, гъвкавостта на FNC рискува да се превърне от сила в слабост, тъй като алиансът няма централна координираща агенция. Нещо повече, докато германските и британските FNC правилно се фокусират върху обединение от сили, базирано на национални армии, това не предлага непременно незабавно решение на предизвикателството за бързо генериране на многонационални единици в случай на криза – въпреки че сътрудничеството чрез FNC естествено цели ускоряване на всяко бъдещо генериране на сили.

И накрая, основните тенденции към тясно сътрудничество на групи от държави имат свои собствени последици. Не може да се пренебрегне, че трите FNC са проява на груба географска ориентация. Това може да бъде полезно за оперативната практическа работа на подхода на НАТО „360 градуса“, т.е. стратегическият прагматизъм предоставя пространство за маневриране, но същевременно поставя граници. Те са опит да се приемат еднакво сериозно всички предизвикателства в периферията на алианса. Подобна „регионализация“ може да улесни планирането на силите. В същото време обаче всяка регионализация и специализация е заплаха за оперативната съвместимост и особено за политическото сближаване на алианса. Възможно е алиансът да стане свидетел на „сътрудничество на няколко скорости“ или дори „коалиции на желаещите“. От държавите-членки и съюзническите институции в Брюксел зависи да предотвратят или поне да смекчат подобно развитие.

Последици за държави извън НАТО

Въпреки че има значителни разлики в естеството на сътрудничеството – в зависимост от групата на FNC и конкретната област на сътрудничество – „философията на сътрудничество“ на FNC изглежда много привлекателна, особено за държави, които не са членки на НАТО. Изводът изглежда разкрива ключово предимство на FNC – тя дава поне известна информация за централните процеси на планирането и развитието на силите на НАТО, и по този начин, потенциално, по-лесно свързване по време на кризи или мисии – без да се налага да ставате член на алианса или установявате политически чувствителни връзки с „Брюксел“.

В рамките на британската FNC подобряването на оперативната съвместимост в рамките на потенциално голяма оперативна формация изглежда от решаващо значение дори за държави, които не са част от НАТО – през юни 2017 г. Финландия и Швеция се присъединиха към JEF. В допълнение към започването на съвместни учения за подобряване на оперативната съвместимост, е ясно, че основната мотивация се крие в подготовката за големи кризи в региона. По принцип всички военни сценарии за конфликт в Балтийско море ще засегнат или включват Финландия и Швеция. През последните години и двете държави стават все по-загрижени за агресивното поведение на Русия и се стремят да се доближат до алианса. Ако JEF бъде активиран при криза, Швеция и Финландия биха могли да решат да поставят националните сили под командването на JEF, като по този начин участват в операция или в рамките на НАТО, или в ad hoc рамка – всички без да се отказват от статуса си на непресъединени.

По отношение на германския FNC фокусът върху планирането и развитието на силите формира очакванията на неутралните и необвързаните държави. Поради политически опасения относно статута им на неутрални, Швейцария и Австрия досега оставаха видимо встрани от „по-големите формирования на германския FNC“. Въпреки това, гарантираното „отказ“ предполага, че може да няма непреодолими правни пречки за това. Въпреки това, основната атракция е перспективата за развитие на способности в рамките на клъстерите на FNC, което има предимството да бъде по-малко политически чувствително. По този начин Швейцария е посочила на германското министерство на отбраната интереса си да участва в клъстерите „Мрежи на мисии“ и „Засилена подкрепа на страната домакин“. Австрия също участва, наред с другото, в клъстера „Мрежи на мисии“ и в развитието на способностите за противодействие на NBC. Общият знаменател на тези формати и теми за сътрудничество е постигането и поддържането на оперативна съвместимост – главно, но не изключително, с оглед на съвместни операции за подкрепа на мира, както в случая с KFOR в Косово. Освен това, FNC като концепция, поддържана от нациите, може потенциално да отвори възможности за военни контакти без прекомерен политически и институционален „баласт“ – например в контекста на продължаващите усилия на Турция да възпрепятства сътрудничеството между Австрия и съюза.

Не на последно място, всичко това също подчертава, че разграничението между „неутралитет“ и „статус на необвързан“ все още надхвърля обикновената семантика. Със своята „обща политика за сигурност и отбрана“ ЕС е отдавна утвърден военен актьор и последните постижения в рамките на постоянното структурирано сътрудничество (PESCO) може дори да засилят тази характеристика. Следователно по принцип многонационалното сътрудничество в областта на отбраната с партньорите от ЕС е по-малко проблематично за държави партньори като Швеция, Финландия и Австрия, отколкото за Швейцария, дори и да се осъществява под егидата на НАТО - както в случая с FNC.

P.S. В последно време, по повод кризата Русия-САЩ-НАТО, господата Кирил Петков и Стефан Янев упорито лансират в публичното пространство мантрата за „рамковата държава/нация (FCN)“ досежно българската батальонна бойна група, която видите ли, страдала от „дефицити“, които съюзниците щели да компенсират. Издигат тезата, че при криза, националния суверенитет ще бъде защитаван с „..български войски, под българско военно лидерство, български комуникационни канали.. и т.н.“, каквото и да означава това. По този повод ви предлагам публикацията на Райнер Грац (генерал-лейтенант от резерва) и Мартин Цапфе посветена на новата архитектура на алианса. Няма да я коментирам. Ще ви обърна внимание на факта, как Бундесвера използва опита на пенсионирани офицери, на фона на намеренията на българското правителство да „оптимизира“ числеността на държавните служители и тези на трудов договор и да „даде път на младите“, чрез освобождаването на работещите  пенсионери, вкл. военнослужещи.